以都市圈為增長極，促進長三角一體化高質量發(fā)展
9月28日，《上海大都市圈空間協(xié)同規(guī)劃》發(fā)布，這是全國首個跨區(qū)域、協(xié)商性的國土空間規(guī)劃，旨在打造具有全球影響力的世界級城市群。上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授、中國發(fā)展研究院執(zhí)行院長陸銘教授近期撰文《以都市圈為增長極，促進長三角一體化高質量發(fā)展》，提出要充分看到虹橋國際中央商務區(qū)及其輻射范圍對于長三角一體化發(fā)展的戰(zhàn)略意義，并建議以虹橋綜合交通樞紐為核心，高標準建設國際化中央商務區(qū)，形成“一核兩帶”發(fā)展格局。在此登載上海交通大學特聘教授陸銘關于長三角一體化與都市圈建設的最新研究，以饗讀者。
2022年3月間，《中共中央國務院關于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》發(fā)布。在建設全國統(tǒng)一大市場和實現(xiàn)經濟高質量發(fā)展的過程中，長三角城市群應起到標桿性的作用。其中，我認為最為重要的抓手就是圍繞幾個核心大城市，打造現(xiàn)代化都市圈，形成高質量發(fā)展的新的增長極。
一、在集聚中走向平衡的
高質量發(fā)展格局
當前中國已經形成了規(guī)模大小不等的城市群“抱團取暖”的發(fā)展格局，在每一個城市群內部，也已經形成了中心城市向外輻射的發(fā)展格局。
在長三角群內部，圍繞中心城市，也已初步形成了上海、南京、杭州、合肥四大都市圈。第七次人口普查顯示，長三角城市群內部出現(xiàn)了人口以上海、南京、杭州和合肥等中心城市及周邊地區(qū)，以及沿海和沿長江地區(qū)集中的態(tài)勢。
在人口集聚的過程中，不必過于擔心區(qū)域發(fā)展的不平衡。事實上，江蘇、浙江、安徽省內均出現(xiàn)了城市間人均GDP差距不斷縮小的良好態(tài)勢,而且不同城市之間呈現(xiàn)出差異化發(fā)展的格局。
在新的發(fā)展階段，通過統(tǒng)一市場建設發(fā)揮規(guī)模經濟效應變得越來越重要。制造業(yè)內部，產業(yè)的規(guī)模化驅使產業(yè)鏈上下游企業(yè)在城市群內集聚，同時，服務業(yè)和制造業(yè)之間也出現(xiàn)深度融合的趨勢。城市群整體的制造業(yè)越強，中心城市的服務業(yè)在城市群發(fā)展中的引領功能越強，中心城市服務業(yè)在自身GDP中的比重不斷提升。
在上述經濟規(guī)律驅動下，長三角的不同城市間已經呈現(xiàn)出分工深化、優(yōu)勢互補、梯度發(fā)展的格局。上海、南京、杭州、合肥等中心城市生產性服務業(yè)賦能于自身及其他城市的制造業(yè)，且具有發(fā)展消費性服務業(yè)的強大規(guī)模經濟，并建設成消費中心城市。蘇錫常、浙江沿海都市帶、皖江都市帶等地理條件較好的城市集聚占地較多的制造業(yè)，而外圍的皖北、皖南、蘇北的發(fā)展各具特色的資源產業(yè)、旅游、農業(yè)等。
二、都市圈建設是長三角一體化
高質量發(fā)展的關鍵
從全球發(fā)展趨勢來看，隨著經濟現(xiàn)代化水平逐步提高，城市群一體化的趨勢越來越明顯，中心城市及周邊的中小城市必然形成一體化程度最強的都市圈，成為生產要素高效集聚的增長極。圍繞核心大城市，在半徑幾十甚至上百公里的范圍內，建成網絡化的軌道交通和高速公路，人口、土地、資本等生產要素由市場力量進行配置，都市圈成為日常“通勤圈”。
《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》已經提出“一極三區(qū)一高地”的戰(zhàn)略定位中，其中，放在首位的是“全國發(fā)展強勁活躍增長極”。長三角三省一市的人口規(guī)模近2.4億，面積近36萬平方公里，人口是日本的兩倍，總面積接近日本全國，但平原面積遠超日本，還擁有世界上其他城市群難以比擬的長江中下游黃金水道。但客觀上來說，長三角城市群的經濟與日本還有較大的差距，2021年，長三角三省一市GDP總量為4.14萬億美元，而日本的GDP總量為4.9萬億。面向長遠的未來，在長三角城市群如果能夠形成兩倍于日本的經濟總量，將不負引領整個中國經濟發(fā)展的重大使命。
無論是國家的發(fā)展，還是城市群的發(fā)展，都需要形成以大城市為核心的都市圈，作為一體化高質量發(fā)展的增長極。近年來，上海、南京、杭州、合肥等大城市都正在形成與周邊中小城市一體化發(fā)展的都市圈，合肥在近年來的發(fā)展尤其引人矚目。但如果與日本的都市圈相比，長三角的幾大都市圈仍有差距。
日本經濟與人口高度集中在東京都市圈、大阪都市圈和名古屋都市圈這三大都市圈。三大都市圈構成4小時經濟圈，人口占日本總人口的比例為52.42%。其中，東京都市圈在13000平方公里的面積上集聚了超過3700萬的人口，人口占全國的三分之一，2020年GDP總量達15200億美元，也大約占全日本的三分之一。如果以東京都市圈作為參照，長三角的都市圈發(fā)展還遠遠不夠。以上海為例，上海地處長江經濟帶的龍頭與亞太沿海城市帶的交點處，正加快打造國內大循環(huán)的中心節(jié)點、國內國際雙循環(huán)的戰(zhàn)略鏈接。上海與緊鄰的江浙中小城市形成的潛在都市圈11000平方公里范圍內，人口約為3100萬。如果將上海和蘇州相加，兩市的人口總量3764萬，GDP總量為1萬億美元，人口多于東京都市圈，但GDP仍只有東京都市圈的三分之二。
省級的行政邊界仍然對于一體化發(fā)展產生了制約。我們的車流大數(shù)據(jù)分析顯示，從全國平均來看，如果兩個城市相距200公里，又不處于同一個省的話，兩者之間的貨車車流相當于同省內部相距302公里的城市間車流，換句話來說，省級的行政邊界大約把城市拉開了100公里的距離。這種省際的邊界效應，除了天然的地理與文化阻隔之外，還與跨省的交通連接不夠暢通，在生產要素市場上一體化程度不夠高有關。
在長三角內部，借助于江蘇和安徽兩省的合作，“跨界”突破的南京都市圈發(fā)展規(guī)劃也已經推出，上海與周邊中小城市形成的上海都市圈也正在建設。但客觀上，潛在的上海都市圈跨越了江浙滬三個省級單位的邊界，南京都市圈跨越了江蘇和安徽邊界，覆蓋了安徽境內的滁州、馬鞍山、蕪湖等城市，省際行政邊界對都市圈仍有制約作用。相比之下，廣州和深圳各自與佛山和東莞所形成的都市圈，卻處于同省內部，都市圈一體化程度更高。從現(xiàn)狀來看，廣州和佛山的人口已經超過2800萬，深圳和東莞的人口也超過2800萬，而且深、莞兩市的面積只有上海的2/3。不僅如此，廣、深兩市之間正在進一步建設軌道交通的連接線，一體化進程還在加快推進。廣佛深莞這個一體化區(qū)域的總人口已經超過5600萬，接近整個廣東省總人口的一半，這個數(shù)字還沒有包括惠州、珠海、中山等市。相比之下，長三角內的都市圈建設應有緊迫感。
都市圈一體化發(fā)展受限，本身就與省級行政邊界的影響有關。一方面，跨行政邊界的軌道交通一體化建設仍然不足。例如，東京都市圈軌道網全長超過2750公里，雖然其中地鐵僅約300公里，其余大量是城際鐵路，但均發(fā)揮著一體化通勤的功能。中國的城市化晚于日本，地鐵發(fā)展更好，上海的軌道交通全網絡運營里程831公里，蘇州城市軌道交通運營里程254.2公里，其中包括地上里程。如果再加上上海與毗鄰城市之間的鐵路里程約676公里，甚至拓展到大都市圈范圍約778公里，仍然可以看到，在都市圈可比范圍內來看軌道網，上海都市圈還有很大建設空間，其中的建設洼地，就在省際邊界的兩邊。另一方面，在現(xiàn)有的土地規(guī)劃和管理體制下，每個市級行政單位都各自設定自己的開發(fā)強度和開發(fā)邊界，勢必在省際邊界處形成發(fā)展洼地。事實上，東京都市圈在13000平方公里且大量是山地的情況下，土地開發(fā)強度達到33.6%，而上海都市圈范圍在可比范圍內基本上是平原，土地開發(fā)強度低于東京都市圈。
三、都市圈引領的長三角一體化
需要新舉措
1．統(tǒng)一規(guī)劃是一體化發(fā)展的基礎
首先，進一步完善中心城市和城市群發(fā)展戰(zhàn)略，通過跨行政邊界的類政府機構，強化一體化發(fā)展的協(xié)調機制。在城市群層面，圍繞中心城市和都市圈建立協(xié)調機構，從具體項目入手，逐步建立健全體制機制，協(xié)調不同省份和城市之間的行動。該機構專門負責跨行政管轄邊界的基礎設施建設，并推進城市群內部公共服務均等化，以及市場一體化、政策一體化和公共服務、社會保障一體化。在這方面，是有國際經驗可循的。例如，從1956年開始，日本政府組建了總理府下屬，且由建設大臣領銜的機構——首都整備委員會，來負責首都圈的戰(zhàn)略規(guī)劃、資源協(xié)調，以及計劃推進。跨邊界的都市圈一體化發(fā)展，還可借鑒國際上“開放行政邊界的產業(yè)共治”模式。例如，荷蘭與德國邊界的合作區(qū)，成為了今天眾多歐盟國家邊界合作區(qū)建設的參考。其中最著名的是上萊茵邊境合作區(qū)，這個德法瑞三國交界，以巴塞爾都市圈作為核心的地帶，其最初的合作始于1963年，由企業(yè)發(fā)起，并在1975年開始組建了國家層面的官方合作平臺。跨邊界合作區(qū)需要多地政府協(xié)商出雙贏、可持續(xù)、促進產業(yè)發(fā)展的稅收分配模式。在丹麥-瑞典生物醫(yī)藥合作區(qū)，兩國政府經過約十年談判，達成了雙方都能接受的合理分配模式，促進了生物醫(yī)藥產業(yè)迅速發(fā)展。
在南京都市圈規(guī)劃之后，建議加快推進上海都市圈等都市圈規(guī)劃。上海特別急需加強與昆山、太倉、吳江、嘉興等鄰近中小城市的一體化，加快規(guī)劃建設日常“通勤圈”意義上的“上海都市圈”，成為已經提出的“1+8”的“上海大都市圈”的核心都市圈。其中，上海如果能夠強化與蘇州的同城化，應能形成更強大的增長極，更好地發(fā)揮對于長三角城市群發(fā)展甚至全國發(fā)展的引領作用。
要充分看到虹橋國際中央商務區(qū)及其輻射范圍對于長三角一體化發(fā)展的戰(zhàn)略意義。建議以虹橋交通樞紐為核心，高標準建設國際化中央商務區(qū)，形成“一核兩帶”發(fā)展格局。建議在長三角G60科創(chuàng)走廊建設基礎之上，以虹橋交通樞紐為核心，加強沿軌道和公路的開發(fā)強度，對虹橋國際中央商務區(qū)按照相對獨立功能的現(xiàn)代化大城市進行建設。提高虹橋空港的亞太國際航線比重，強化虹橋國際中央商務區(qū)的跨國公司總部（特別是亞太總部）經濟功能，并加強長三角主要城市高鐵站對接虹橋機場的值機功能，更好地發(fā)揮虹橋國際中央商務區(qū)輻射長三角的地理位置和基礎設施優(yōu)勢。
第二，在交通基礎設施方面，全面建成以大運力交通為骨干，各種交通方式無縫結合的網絡狀交通運輸體系。在城市群內部推進城際鐵路為主的交通網絡，改善城際鐵路與主要城市市內地鐵網絡的聯(lián)通性。此外，加強圍繞著中心城市一小時通勤圈的軌道交通建設，特別是要強化跨行政邊界的軌交網建設，以大體量、快速度的軌道交通建設提高都市圈外圍區(qū)域和中心城區(qū)之間通勤效率。與此同時，在外圍城市和中心城市因地制宜建設便捷的點到門交通基礎設施，如外圍城市軌道交通周邊的停車場、公共交通，都市圈中心城區(qū)的公共汽車、小巴、共享汽車和共享自行車（電動車）等，以此作為“最后一公里”的有效補充，提高出行便捷度。
2. 人口和土地資源的一體化配置是關鍵
第一，要加快長三角城市群內部流動人口市民化和城市間積分累積互認。國家層面已經提出要加快戶籍制度改革，推進外來人口的市民化進程。未來長三角一體化進程需要在三個方面同時發(fā)力，促進外來人口的市民化。一是對于長期穩(wěn)定就業(yè)居住的外來人口，確保以實際居住年限和社保繳納年限為主要標準，加快推進市民化進程。二是在經濟發(fā)展水平相近的特大城市之間，率先實現(xiàn)外來人口積分落戶同城化累計互認。三是公共服務資源按常住人口進行配置，對暫時未能獲得當?shù)貞艏耐鈦砣丝冢涌焱七M公共服務（特別是義務教育）均等化。
第二，要增強土地管理的靈活性。在都市圈內進行國土空間統(tǒng)一規(guī)劃，突破傳統(tǒng)的按城市轄區(qū)設置開發(fā)強度和城市發(fā)展邊界的模式，使城市土地開發(fā)（特別是軌道和公路沿線開發(fā)）適應常住人口增長趨勢，并進行動態(tài)調整。此外，繼續(xù)完善國務院“下放”永久基本農田轉建設用地審批權的相關實施辦法。在建設用地指標可跨地區(qū)交易的基礎上，不妨以“結對子”的方式，人口流入地調減的農業(yè)用地（包括基本農田），在人口流出地通過閑置建設用地復耕的方式有償調增農業(yè)用地。應允許在中心城市及周邊地區(qū)落戶的外來農村戶籍人口自愿且有償?shù)胤艞壖亦l(xiāng)農地和宅基地，并相應增加人口流入地的建設用地指標。同時，在人口大量流入的都市圈范圍內要加快集體經營性建設用地入市，加快農村宅基地制度改革，允許農民在自愿且有償?shù)那疤嵯逻M行宅基地轉讓，或對已經不作為自住功能的宅基地轉集體經營性建設用地并入市。通過以上多措并舉，加快形成中心城市向外沿軌道和高速公路放射狀的都市圈一體化發(fā)展格局。
